Umsögn Kjósarhrepps vegna fyrirhugaðra rannsókna Rastar rannsóknarsetur í Hvalfirði.

Að fumkvæði Kjósarhrepps óskaði utanríkisráðuneytið eftir umsögn Kjósarhrepps vegna umsóknar Rastar rannsóknarsetur um leyfi til rannsókna í Hvalfirði. Tilgangur þessara rannsókna er að auka vísindalegan og tæknilegan skilning á aðferðinni sem felst í aukningu á basavirkni sjávar (OAE) sem aðferðar til að fjarlægja koldíoxíð (CO2) úr andrúmsloftinu (CDR). Rannsóknin samanstendur af tveimur aðskildum rannsóknum sem stefna að því að sýna fram á CDR með því að nota vítisóda öðru nafni natríumhýdroxíð (NaOH) til að auka basavirkni sjávar í Hvalfirði sumarið 2025. Annars vegar er um að ræða litarefnisrannsókn sem áætluð er í maí 2025 og hins vegar basavirknirannsókn sem áætluð er í júlí 2025. Basavirkni rannsóknin fer fram með því að hella vítisóda í Hvalfjörðin og rannsaka áhrif þess.

Með bréfi utanríkisráðuneytisins, dags. 4. þ.m., er óskað eftir að Kjósarhreppur veiti ráðuneytinu umsögn um umsókn Rastar Sjávarrannsóknarseturs ehf., hér eftir nefnt leyfisbeiðandi, um leyfi til vísindalegra rannsókna í Hvalfirði sbr. VI. kafla laga nr. 41/1979 um landhelgi, aðlæg belti, efnahagslögsögu og landgrunn. 

Umsóknin lítur m.a. að því að fá heimild til þess að losa natríumhýdroxið (NaOH) í hafið. Þetta efni er betur þekkt hérlendis undir heitinu vítissódi og er afar ætandi og hættulegt efni. Umbj. minn leggs því alfarið gegn því að umbeðið leyfi verði veitt en á framangreindum fundi sveitarstjórnar var samþykkt að sveitarstjórnin setji sig „alfarið upp á móti framkvæmd rannsóknarinnar.“

Umbj. minn telur að ráðuneytinu skorti formlega lagaheimild til að verða við beiðni leyfisbeiðanda en að því frágegnu að sú framkvæmd sem lýst er í umsókn leyfisbeiðanda, að leggja umtalsvert magn af eiturefninu í sjó, fari gegn lögum og skuldbindingum íslenska ríkisins til að vernda lífríkið, þannig að ef talið verði að ráðuneytið hafi formlega heimild til að veita umbeðið leyfi, þá beri að hafna því að veita það. Meta verður aðra hagsmuni meira virði en hagsmuni leyfisbeiðanda af því að leyfið verði veitt. Annars vegar lífríkishagsmuni og hins vegar atvinnutengda hagsmuni.

Umbj. minn vill sérstaklega taka fram, að með því að ráðuneytið hefur einungis veitt honum 10 daga frest til að veita umsögn þessa og að efnisleg úrlausn málsins, ef ráðuneytið telur sig hafa formlegar heimildir til að veita umbeðið leyfi, kann að snúast um flókið vísindalegt úrlausnarefni við framangreint hagsmunamat, þá geti umbj. minn ekki fært fram vísindaleg rök gegn umbeðinni leyfisveitingu, a.m.k. ekki að svo stöddu, enda hefur hann ekki á þessari stundu aðgang að nauðsynlegri þekkingu. Af þessum sökum er nauðsynlegt að ráðuneytið sinni rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eftir atvikum með því að afla upplýsinga frá nálægum ríkjum varðandi samskonar umsóknir og ráða til sín og leita álits færustu innlendra eða erlendra vísindamanna, sem geta veitt hlutlaust álit. Í því sambandi bendir umbj. minn á að algerlega er óviðunandi að byggja á upplýsingum frá umsækjanda sjálfum og enn fremur bendir umbj. minn á að allir vísindamenn Hafrannsóknarstofnunar eru vanhæfir í þessu sambandi enda er upplýst að sú stofnun er þáttakandi í verkefni leyfisbeiðanda og hefur notið fjárstuðnings frá honum. Vegna þessa telja umbj. minn alveg ljóst að ráðuneytið geti ekki veitt umbeðið leyfi til framkvæmdarinnar sumarið 2025 enda er allt of skammur tími til stefnu til þess að ráðuneytið geti sinnt lögbundinni rannsóknarskyldu sinni með góðu móti og ljóst er að ráðuneytinu er óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en fullkominni rannsókn er lokið. Telur umbj. minn því að ráðuneytinu beri þegar af þessari ástæðu að hafna því að veita umbeðið leyfi vegna þessa árs.

Verða nú reifuð andmæli umbj. míns, að því marki sem unnt er, en umbj. minn áskilur sér allan rétt til frekari andmæla á síðari stigum.

Formlegar heimildir til leyfisveitingar.

Leyfisbeiðandi vísar til 9. gr. laga nr. 41/1979, um landhelgi, aðlægt belti, efnahagslögsögu og landgrunn, til stuðnings þess að umsóknin er lögð til utanríkisráðuneytisins. Umbj. minn telur hins vegar að það ráðuneyti sé ekki bært til að veita það leyfi sem leyfisbeðandi sækir um. Annars vegar vegna þess að málefnið heyrir ekki undir utanríkisráðherra og hins vegar vegna þess að stjórnvöldum er óheimilt að veita umbeðið leyfi.

Lög nr. 41/1979 fjalla um yfirráð íslenska ríkisins á landhelginni, efnahagslögsögunni, landgrunninu og aðlægu belti. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laganna var vísað til þess að frumvarpið væri „…flutt til að draga saman í ein lög öll meginákvæði um landhelgi og lögsögu Lýðveldisins Íslands á hafinu umhverfis landið og á landgrunninu og lögfesta í þágu Íslands ný réttindi á þessu sviði með hliðsjón af þróun þjóðarréttar að undanförnu.“ Lögin eru samkvæmt þessu stefnuyfirlýsing íslenska lýðveldisins gagnvar öðrum ríkjum og skapa lögin þannig engan rétt fyrir einstaklinga en hafa þjóðréttarlega þýðingu. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laganna er gert ráð fyrir að íslensk stjórnvöld eigi að jafnaði að veita erlendum ríkjum eða milliríkjastofnunum samþykki fyrir rannsóknum innan efnahagslögsögunnar eða á landgrunninu. Með gagnályktun er ljóst að einstaklingar og félög þeirra geta ekki fengið leyfi íslenskra stjórnvalda til rannsókna á grundvelli laganna. Ber þegar af þessari ástæðu að hafna umsögn leyfisbeiðanda. Umbj. minn hefur verið upplýstur um að einkafyrirtæki hafi sótt um rannsóknarleyfi innan efnahagslögsögunnar til utanríkisráðuneytisins í ágúst 2023 en hafi verið hafnað um leyfi í febrúar 2024 með vísun til framangreindra röksemda. Telur umbj. minn að ráðuneytinu sé skylt að hlíta því fordæmi.

Umbj. minn telur með vísun til framangreinds að utanríkisráðuneytinu beri að framsenda leyfisbeiðnina til umhverfisráðherra eða annars stjórnvalds, sem gæti haft með málið að gera, í samræmi við 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. t.d. 1. gr. og 2. gr. laga nr. 7/1998 um mengunareftirlit og hollustuhætti. Í þessu sambandi er athygli vakin á því að leyfisbeiðandi er sjálfur í vafa um hvert hann eigi að leita um leyfisveitingu og hann er ennfremur í óvissu um það hvaða stjórnvöld eigi að hafa eftirlit með rannsókninni, fái hann leyfi, en hann gerir að tillögu sinni að umhverfis- og Orkustofnun verði falið eftirlit (bls. 7 í umsókn) án þess að séð verði að sú stofnun hafi það hlutverk lögum samkvæmt.

Bann við losun efna í hafið.

Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda er losun mengandi efna í hafið bönnuð. Óumdeilt er að vítissódi telst vera mengandi efni. Umbj. minn telur að hvergi í lögum sé að finna heimildir til íslenskra stjórnvalda til að veita undanþágu frá þessari bannreglu og engu máli skiptir í því sambandi þó um sé að ræða „…magn sem ætlað er að hafi ekki veruleg, langvinn eða útbreidd skaðleg áhrif“ í skilningi leyfisbeiðanda (bls. 10 í umsókn) og í „litlum styrk“ (bls. 17 í umsókn). Það leiðir því af lögmætisreglunni að hvorki utanríkiráðuneytið né önnur stjórnvöld hafa heimild til að veita umbeði leyfi.

Þau ákvæði 8. gr. laganna, sem kveða á um bann við losun í hafið og lögin sjálf eiga uppruna sinn í alþjóðlegum samningum er varða mengun sjávar og varnir og viðbrögð gegn mengun sjávar. Í umsókn leyfisbeiðanda er vísað til að rannsóknarverkefnið falli undir samning Sameinuðu þjóðanna um varnir gegn mengun hafsins vegna losunar úrgangsefna og annarra efna í það frá 1972. Vísað er til þeirrar meginreglu svokallaðrar Lundúnarbókunar að bannað sé að setja efni í hafið og vísað til þess að sú regla hafi lagagildi hérlendis í fyrrgreindum lögum nr. 33/2004. Þá er greint frá því, í umsókninni (bls. 9), að samþykktar hafi verið breytingar á bókuninni árið 2013, til að gera aðildarríkjunum kleift að veita leyfi fyrir ákveðnum tegundum loftslagsverkfræðilegra aðgerða að uppfylltum ákveðnum skilyrðum en tekið fram að þær breytingar á bókuninni „…hafi ekki tekið formlega gildi.“ Af þessu virðist augljóst að leyfisbeiðandi gerir sér grein fyrir að íslenskum stjórnvöldum er óheimilt að veita honum umbeðið leyfi vegna hinna alþjóðlegu skuldbindinga íslenska ríkisins. Umbj. minn telur því að með vísan til þessara fullyrðinga leyfisbeiðanda sjálfs beri þegar að hafna því að veita honum umbeðið leyfi enda verður leyfi aldrei veitt á grundvelli reglna sem ekki hafa formlega tekið gildi. Umbj. minn vill jafnframt geta þess að þess verður hvergi fundinn stoð í aðgengilegum gögnum að fjallað hafi verið um niðurdælingu vítissóda í sambandi við breytingar á Lundúnarbókuninni.

Umbj. minn telur að umræða meðal aðildarríkja Sameinuðu þjóðanna um það hvernig eigi að standa að rannsóknum á því hvort unnt sé að binda koltvísýring í heimshöfunum markist af því að stjórnvöld og alþjóðastofnanir eigi að hafa forustu eða a.m.k. aðkomu að slíkum rannsóknum. Undanþágur frá skýru banni um losun hættulegra efna í heimshöfin verði því að veita opinberum aðilum en ekki einkaaðilum. Í þessu sambandi vill umbj. minn gera athugasemd við þá fullyrðingu leyfisbeiðanda að verkefnið sé ekki hagnaðardrifið. Vill umbj. minn í því sambandi benda á leyfisbeiðandi er einkahlutafélag, sbr. lög nr. 138/1994, og hefur því að markmiði að skapa arð fyrir hluthafa sína, sbr. einnig samþykktir félagsins en þar er greint frá því að tilgangur þess sé að stunda og stuðla að rannsóknum tengdum hafinu sem geta unnið gegn loflagsbreytingum, súrnun sjávar og önnur tengd atvinnustarfsemi.

Efnisleg andmæli.

Umbj. minn mótmælir öllum hugleiðingum leyfisbeiðanda um að fyrirhuguð niðurdæling hans á vítissóda komi ekki til með að hafa áhrif á vistkerfi Hvalfjarðar. Hvort sem um er að ræða skoðanir leyfisbeiðanda á áhrifum þess til skemmri eða lengri tíma. Telur umbj. minn jafnframt að leyfisbeiðandi hafi með engu móti fært fram sannfærandi vísindaleg rök fyrir máli sínu. Þegar virt eru bannákvæði 8. gr. laga nr. 33/2024, um varnir gegn mengun hafs og stranda, verður að telja að leyfisbeiðandi hafi fullkomna sönnunarbyrði fyrir því að engin umhverfisáhrif leiði af fyrirætlan hans. Leyfisbeiðandi hefur ekki axlað þá sönnunarbyrði og ber þegar af þeirri ástæðu að hafna beiðni hans.

Umbj. minn vilja benda á að viðkvæmu lífríki Hvalfjarðar stafar veruleg ógn af fyrirætlunum leyfisbeiðanda en stjórnvöldum er skylt að vernda slíkt lífríki til frambúðar, sbr. 1. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013, 1. gr. laga nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda, 12. gr. og 14. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Þá vísar umbj. minn til alþjóðlegra skuldbindinga íslenska ríkisins svo sem alþjóðasamþykktar um fuglavernd (Stj.tíð C 14/1956), Ramsarsamninginn, um verndun villtra plantna og dýra og lífsvæða Evrópu (Stj.tíð C 17/1993), samning um líffræðilega fjölbreytni (Stj.tíð C 3/1995), samning um verndun NA-Atlantshafsins frá 1992 og Árósasamninginn frá 1998.

Varðandi skyldur stjórnvalda til náttúruverndar vill umbj. minn benda á að Kjósarhrepp og Hvalfjörð má finna á C-hluta náttúruminjaskrár sbr. 3. tl. 2. mgr. 33. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013, sem kveður á um svæði sem ástæða þykir til að friðlýsa (https://ust.is/nattura/natturuverndarsvaedi/natturuminjaskra/sudvesturland/). Einnig hefur Náttúrufræðistofnun Íslands lagt fram tillögur að svæðum sem ættu að heyra til B-hluta náttúruminjaskrár þar sem finna má Hvalfjörð sem er tilnefndur vegna fjöruvistgerða, fugla og sela (https://www.ni.is/is/midlun/natturuminjaskra). Þá segir í 3. mgr. 37. gr. náttúruverndarlaga að forðast beri að raska svæðum eða náttúrumyndunum sem skráðar hafa verið á C-hluta náttúruminjaskrár nema almannahagsmunir krefjist þess og annarra kosta hafi verið leitað. Þá segir í 4. mgr. sömu greinar að sýna skuli sérstaka aðgæslu gagnvart vistgerðum, vistkerfum og tegundum á C-hluta náttúruminjaskrár til að koma í veg fyrir að náttúruleg útbreiðslusvæði eða búsvæði minnki og verndarstaða þeirra versni.

Í 8. gr. laga um náttúruvernd segir að ákvarðanir stjórnvalda sem varða náttúruna skulu eins og kostur er byggjast á vísindalegri þekkingu á verndarstöðu og stofnstærð tegunda, útbreiðslu og verndarstöðu vistgerða og vistkerfa og jarðfræði landsins. Þá skal og tekið mið af því hver áhrif ákvörðunarinnar muni verða á þessa þætti. Krafan um þekkingu skal vera í samræmi við eðli ákvörðunar og væntanleg áhrif hennar á náttúruna. Enn fremur segir í 9. gr. sömu laga að þegar tekin er ákvörðun á grundvelli laganna, án þess að fyrir liggi með nægilegri vissu hvaða áhrif hún hefur á náttúruna, skal leitast við að koma í veg fyrir mögulegt og verulegt tjón á náttúruverðmætum. Ef hætta er á alvarlegum eða óafturkræfum náttúruspjöllum skal skorti á vísindalegri þekkingu ekki beitt sem rökum til að fresta eða láta hjá líða að grípa til skilvirkra aðgerða sem geta komið í veg fyrir spjöllin eða dregið úr þeim. Umbj. minn telur að veiting leyfisins myndi brjóta í bága við ofangreind ákvæði náttúruverndarlaga og að ótækt sé að stofna vistkerfum og náttúru í hættu vegna skorts á vísindalegri þekkingu.

Í viðauka IX með umsókninni kemur fram að NaOH í vatnavistkerfi sé í eituráhrifaflokknum „Akút 3 (lítillega eitrað)“ samkvæmt stöðluðum eituráhrifaprófunum og flokkunarkerfum Sameinaða alþjóðlega samræmda kerfisins fyrir flokkun og merkingu efna (GHS). Það er því ljóst að NaOH í vatnavistkerfum er eitrað, jafnvel þó það sé “lítillega” eitrað. Mikilvægt er einnig að benda á að „ákút eituráhrif“ vísa aðeins til þeirra áhrifa sem koma fram strax. Rannsóknirnar ná því ekki yfir langtímaáhrif á vatnavistkerfin. Þá er ekki vísað til óháðra rannsókna heldur aðeins þeirra sem leyfisbeiðandi hefur í raun sjálfur framkvæmt og því ótækt að taka mark á þeim með óuggandi hætti. Einnig kemur fram að gögnin sýni mikilvægi útsetningartíma NaOH vistkerfið og að þó lítil dánartíðni í lífríkinu sjáist á fyrstu 24 klst. þá aukist dánartíðnin með útsetningartíma.

Þá vill umbj. minn gera athugasemdir við ónákvæmni og ófyrirsjáanleika hvað varðar dreifingu á NaOH þegar því er dælt í sjó. Verkfræðistofan Vatnaskil framkvæmdi tímaháðar þrívíðar CFD hermanir af losun natríumhýdroxíðs (NaOH) lausnar í sjó til að meta dreifingu lausnarinnar og styrk NaOH í nærumhverfinu (sjá minnisblað, dags. 13.12.2024, sem leyfisbeiðandi lagði með umsókninni). Í þeim niðurstöðum segir að það þurfi að hafa í huga takmarkanir reiknilíkansins við túlkun niðurstaða þar sem það tekur ekki tillit til blöndunar fasanna eða eindardreifingar og áhrif þess séu óþekkt. Þá segir að ætla megi að dreifingarsvæði stækki nokkuð vegna áhrifa þessara. Á sama tíma ríkir ákveðin óvissa um væntan hámarksstyrk við yfirborð sökum þess að hraðaprófíll sem notaður er veldur mikilli dreifingu lausnar, og ætla má að meðalhraði á losunarsvæðinu sé minni en þar sem hraðamælingin fór fram, sem gæti leitt til hærri staðbundinna gilda á styrk NaOH.

Þá ógna fyrirætlanirnar enn fremur atvinnustarfsemi á svæðinu, sem vernduð er af atvinnufrelsisákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Vill umbj. minn hér benda á nokkur atriði en ljóst er að ekki er um tæmandi tilgreiningu að ræða:

Áhrif á lífríki:

• Um Hvalfjörð liggur leið allra laxa sem vitja heimaáa sinna til hrygningar eftir sjávardvöl. Fyrirhuguð niðurdæling er enn fremur áætluð á þeim tíma sem sterkastar göngur laxa eru um Hvalfjörð. Þá liggur ekki fyrir hver áhrif vítissóti hefur á ratvísi laxa. Þá liggur ekki fyrir hver áhrif vítissóti hefur á ratvísi laxa en laxar eru þekktir fyrir að nota lyktarskyn sitt til að rata aftur í heimaá.
• Sjóbirtingur og sjóbleikja. Sjóbirtingur og sjóbleikja eiga heimkynni sín í Hvalfirði og sækja þangað fæðu sína. Fiskar þessir ganga síðan í ferskvatn til hrygningar. Allir laxfiskar eru viðkvæmir fyrir breytingum á sýrustigi vatns. Losun vítissóda getur haft áhrif á sviflíf og botndýr, þ.m.t. skelmyndandi skeldýr, sem eru mikilvæg fæða laxfiska.
• Kræklingur og önnur skeldýr. Víðáttumiklar leirur eru í Hvalfirði þar sem kræklingur og önnur skeldýr eiga heimkynni sín. Þekkt er að skeldýr taka til sín hverskonar efni úr umhverfinu.
• Önnur sjávardýr. Niðurdæling vítissóda hefur óhjákvæmilega áhrif á öll önnur sjávardýr í Hvalfirði.
• Fjöldi fuglategunda eiga heimkynni sín við Hvalfjörð og sækja fæðu sína í sjó og á leirur fjarðarins á fjöru.

Ógn við atvinnustarfsemi:

2.1 Til Hvalfjarðar renna laxveiðiár og er Laxá í Kjós ein þeirra. Hún er ein þekktasta laxveiðiá landsins. Veiðifélag Kjósarhrepps leigir réttindi til laxveiða til leigutaka, sem endurleigir stangveiðirétt til veiðimanna. Um umtalsverða atvinnustarfsemi er að ræða, sem stendur ógn af fyrirætlun leyfisbeiðanda og telur umbj. minn að ef umbeði leyfi verður veitt muni það hafa neikvæð áhrif á sölu veiðileyfa vegna þess að veiðimenn munu ekki hafa áhuga á að kaupa veiðileyfi í á þar sem gera má ráð fyrir að lax hafi komist í snertingu við vítissóda.

2.2. Ferðaþjónusta er vaxandi atvinnuvegur á svæðinu. Í Hvammsvík hefur verið byggð upp myndarleg starfsemi með heitum pottum og sjávarböðum. Umbj. minn telur að starfseminni standi veruleg ógn af fyrirætlun leyfisbeiðanda og viðbúið að ferðamenn hafi ekki áhuga á því að stunda böð þar sem sjór hefur verið mengaður með vítissóda.

2.3. Ferðamenn sækja í auknum mæli á svæðið til útivistar. Það hefur í för með sér aukna þörf fyrir þjónustu við ferðamenn á svæðinu. Ekki einasta er öll mengun ógn við ferðamennsku heldur einnig vitneskja um að leyfi hafi verið gefið út til framkvæmda eins og leyfisbeiðnin lýtur að. Mjög vinsælt er að sækja sér krækling á fjörur í Hvalfirði. Viðbúið er að sú iðja leggist alfarið af ef fyrirætlun leyfisbeiðanda gengur eftir enda fólk ekki vilja borða krækling eða annað sjávarfang sem það telur hafa tekið til sín vítissóda.

Að endingu vill umbj. minn benda á að í umsókn leyfisbeiðanda skortir mjög á að gerð sé grein fyrir framhaldi málsins. Það blasir við að þær rannsóknir sem óskað er leyfis fyrir geta ekki staðið einar og sér enda er greinir leyfisbeiðandi frá því að sótt sé um leyfi „…til lítillar frumrannsóknar“ (bls. 6 í umsókn). Niðurstöður þeirra hljóta að leiða til þess að eitthvað áframhald verði. Þess vegna verður að gera þá kröfu til leyfisbeiðanda að hann geri grein fyrir hugsanlegu framhaldi, t.d. hvort líklegt sé að ráðast þurfi í frekari rannsóknir í framtíðinni og hvernig hann hugsar sér að niðurstöður rannsóknanna kunni að nýtast.

Umbj. minn vísar enn fremur til tölvuskeytis sveitarstjóra til ráðuneytisins frá 10. þ.m.

Virðingarfyllst,

f.h. Kjósarhrepps,

Ásgeir Þór Árnason, hrl.